出席國際氣候會議COP28後評談判過程複雜減排尚未達標

號角月報加拿大版二零二四年二月

去年12月，超過8萬名來自全球各國的官方代表及民間觀察員雲集杜拜，出席聯合國氣候高峰會議（COP28）。
筆者以非政府組織觀察員身份參加，也是第五次參與同類會議。這個每年一度的國際會議，廣受傳媒關注及報道，COP28的參加人數更是歷屆之冠，商討的議題對人類未來舉足輕重，令人翹首以待。

COP28首次設立「宗教館」（Faith Pavilion），
讓不同宗教團體及帶著宗教信仰背景的機構，
有專屬場地舉辦活動及研討會。

攜手面對氣候危機

早於上世紀80年代之前，科學界已經發出警訊，指出人類自工業化以來的各種活動，排放過量溫室氣體，超越自然界的承載量，導致全球暖化，引發氣候變異危機。1988年底，國際氣象組織（WMO）成立「跨政府氣候變化專家委員會」（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC），作為專設的國際科學平台，負責提供國際認可的氣候科學評估和報告。

再經數年的國際努力，《聯合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change,

UNFCCC）於1992年在巴西里約熱內盧地球峰會上，獲得全球197個國家簽署及確認，兩年後正式生效。這是首個針對氣候變化危機的國際公約，每一個簽署國也就是「公約締約成員」（a Party to the Convention）。從1995年開始，每年年底舉辦締約成員大會（Conference of Parties），簡稱COP。今次COP28，顧名思義，即《框架公約》第28屆締約成員大會。

COP28共有逾8萬人參加

升幅低於攝氏1.5度

每屆COP中，各國官方代表通常在長達兩週的會期內，根據 IPCC 提供的最新科學數據及評估，按照《框架公約》的目標，談判並建立解決溫室氣體過量排放及其後果的國際機制、準則和政策。這是一個漫長而複雜的多邊談判過程，處理主要範疇包括：溫室氣體減排（Mitigation）、氣候適應（Adaptation）、減低損害（Loss & Damage）等。

以下是一些具有里程碑意義的COP：

● COP3（1997年，日本京都）：決議通過《京都議定書》（Kyoto Protocol）：這是世界上第一個溫室氣體減排協議，主要處理工業化國家的減排，有國際約束力及具體承諾目標。

● COP16（2010年，墨西哥坎昆）：首次明文確認，必須「將全球平均溫度的上升幅度，保持在工業化前水平的攝氏2度以下。」

● COP21（2015年，法國巴黎）：決議通過《巴黎協定》（Paris Agreement）：這是首個適用於全球所有國家的協議，以具體行動實現上述「升幅低於攝氏2度」的目標，同時期望進一步爭取「升幅低於攝氏1.5度」的理想目標。

2018年，IPCC發表最新的科學評估報告，指出「升幅低於攝氏2度」目標，已不足以避免災難性後果，要進一步以「升幅低於攝氏1.5度」為目標。

加拿大在大會中設立專門場（pavilions），
提供場地舉辦講座、研討會。

要求富國承擔責任

今次COP28在上述背景下召開，在眾多需要處理的問題中，是次COP的焦點有二：「減少損害基金」（Loss & Damage Fund）的運作，及「全球氣候措施盤點」（Global Stocktake）。

在2010年代初期，極端天氣現象已經在不少發展中國家造成越見嚴峻的破壞，自COP19（2013年）起，「減低損害」成為大會議程中常設的討論及談判範疇，旨在建立有效的國際機制及提供資源，協助貧窮國家應付持續災情帶來的破壞及損失；然而，這議題涉及工業化國家過量排放的歷史性責任，以及貧國要求富國「承擔責任」及「賠償」的訴求，可想而知各方爭持不下。及至COP27（2022年）大會終於決議成立「減少損害基金」，卻將具體運作機制推遲至COP28才作決定。各國代表在COP28召開前，經過多個月就運作機制先後三輪談判，卻未達成共識，故此會前各界均質疑該基金及相關問題的前景。

減碳措施全球盤點

另一焦點「全球氣候措施盤點」，《巴黎協定》要求各國按其各自的特殊處境，每隔五年提交該國的氣候對應措施及目標成效，大會再將各國提供的資料及IPCC最新數據，整合出「全球盤點」數據及分析。

《巴黎協定》規定在2023年進行第一次「全球盤點」，故此意義非凡。根據COP28召開前公佈的「全球盤點」分析結論，按現時各國氣候政策及措施的總和，將只能控制平均氣溫升幅在攝氏2.4度至2.6度之間，遠離「1.5度」目標，極需更加迫切、進取及有效的措施和全球策略去減排，報告中提出重心方向，包括盡速淘汰石化燃料的使用，加快擴大再生能源的規模，加速全球運輸和工業生產的轉型，減低二氧化碳以外其他溫室氣體排放量（如甲烷），保護自然生態環境及停止濫伐雨林，在農業及糧食生產上作重大並可持續的改革、並且提供足夠資源協助貧窮國家參與。

阿聯酋的國營石油公司總裁擔任COP28主席

主席身份引起爭議

由於石化燃料的持續開採，仍是過量溫室氣體排放的最大來源，對減排努力造成重大影響並阻力。在過去數屆COP中，公民社會團體及深受氣候劇變影響的非洲各國及海洋島嶼諸國，加上歐盟，均力主在決議中加入「淘汰」（phase-out）石化燃料的條款，但各主要產油國及高排放量的新興工業國只能接受「逐步減少」（phase-down），甚至有產油大國代表抗拒在任何決議中提及石化燃料，雙方爭持不斷。令人懷疑COP28的決議將如何回應今次「全球盤點」的結論。

除此之外，COP28在主辦國及委任大會主席的問題上也充滿爭議。在全球五大地區輪流主辦的慣例下，是次COP是根據締約成員國共識，由代表亞洲地區的阿聯酋（UAE）主辦，該國繼而委任其國營石油公司總裁為COP28主席；這令各界質疑，在石化能源等重大議題上，其主辦國及主席的角色能否公平、公正並有足夠透明度引導會議進行。

減損基金正式啟動

COP28正式開幕後，大會公佈超過97,000名正式登記參加者的名單及類別（會議結束後官方修正實際出席名單為86,000人），參加人數不單是歷年之冠，遠超COP27的5萬人，更是COP26的兩倍多。其中屬石化工業界及說客組織的代表高達2,400人，是上屆4倍。倍增的總體與會人數，令各界擔憂官方與公民社會團體成員的互動，以及觀察員對會議及談判的監察會受嚴重影響，而石化工業的大規模參與，更令人擔心其影響力過大。

令人出乎意料，COP28首天大會決議通過「減少損害基金」的運作機制，基金正式啟動。有多年經驗的觀察員評論，能夠將在會前陷入僵局的談判，卻在COP首天破解困局，取得決議，顯示大會主席具有超卓政治外交手腕，並且率先迅速解決其中一個棘手議題，為會議提供了較正面和建設性的氣氛。

然而，接下來的10天會期，多項議題的談判均陷入拉鋸局面，包括回應「全球盤點」結論報告的政策指向，接續前屆未果、有關碳交易市場的準則，「全球氣候適應目標」（Global Goal on Adaptation）的細節，以及協助貧國展開氣候措施的融資安排。同時，關於淘汰石化燃料的訴求更是各界注目的焦點。

決議放棄石化燃料

到了會期最後一天，上述議題仍未有共識，會議按例順延至翌日。最後，COP28在與會各國代表決議通過《阿聯酋共識》下閉幕。該決議包括一項出人意表的條文，「呼籲各國在未來關鍵10年內，加緊在能源系統產業裡，逐步放棄石化燃料，以達至2050年淨零排放的目標。」（英語原文：”calls on Parties……transitioning away from fossil fuels in energy systems……accelerating actions in this critical decade, so as to achieve net zero by 2050 in keeping with the science……”）這是《框架公約》28年歷史裡，首次有決議列明「擺脫使用石化燃料」的目標。有評論指，雖然字眼所用的「逐步放棄」不及多方訴求的「盡快淘汰」來得有力，而且只涵蓋能源產業裡，卻屬史無前例地將「石化燃料」及其「退場」列入獲得與會代表共識的決議內，具有重要的指標性意義。

總體而言，COP28啟動「減少損害基金」，又在脫離使用石化燃料的進程上，取得有限但具指標性的共識，卻仍有不少議題有待商榷，要由下屆COP處理，故此，為COP28寫下「好壞參半」的評價。

撰文：趙汝圖（基督教保育組織A Rocha 加拿大分部社區聯絡員）